Piattaforma sistema perequativo

I fabbisogni standard sono definiti come i livelli standard della spesa corrente comunale necessari per garantire lo svolgimento delle funzioni fondamentali.

Le figure 1 e 2 mettono a confronto i livelli della spesa corrente e dei fabbisogni monetari per l’anno 2016 (utilizzati per il FSC 2020) concernenti le funzioni fondamentali, rispettivamente per fasce demografiche e macro area del Paese.

I valori dei fabbisogni standard (35.551 mln per i Comuni RSO) sono strutturalmente inferiori ai rispettivi valori della spesa storica (41.368 mln) poiché, in coerenza con quanto previsto dal decreto legislativo 216/2010, i fabbisogni relativi alle funzioni generali di amministrazione confluiscono nel calcolo per il 70% del proprio valore. Inoltre, i valori dei fabbisogni monetari vengono nettati per la parte della spesa sostenuta con le entrate dagli altri enti territoriali per lo svolgimento delle funzioni delegate nell’ambito delle funzioni fondamentali (in particolare per le funzioni TPL e Sociale) e con le entrate dall’utenza.

Come si evince dalla Figura 1, l’andamento sia della spesa storica sia dei fabbisogni standard risente di economie e diseconomie di scala. I valori corrispondenti alle fasce demografiche estreme sono tuttavia molto più accentuati nella distribuzione della spesa storica.

La distribuzione dei valori di entrambe le variabili calcolati a livello regionale risente dell’influenza dei valori di alcuni dei grandi Comuni.

Pur non essendo le spettanze FSC sottoposte ad alcun vincolo di destinazione, i fabbisogni standard, che costituiscono uno dei criteri perequativi che concorre alla determinazione del trasferimento in questione, sono definiti per diverse funzioni o aggregati di servizi.

Le figure 3 e 4 mettono a confronto la composizione della spesa corrente e dei fabbisogni standard in base al peso delle singole funzioni fondamentali (la funzione sociale include il servizio asilo nido), rispettivamente per fasce demografiche e Regione di appartenenza.

Sia per fasce demografiche sia per appartenenza regionale, la standardizzazione della spesa attraverso i fabbisogni produce un riequilibrio nell’incidenza delle singole funzioni sul totale della spesa standardizzata.

La composizione per fasce demografiche sia della spesa sia dei fabbisogni risente di economie (Amministrazione e Viabilità e Territorio) e diseconomia di scala (Sociale, RSU, TPL e Polizia locale). La composizione di spesa a livello regionale è più omogenea pur evidenziando alcune peculiarità: più elevata incidenza della spesa delle funzioni Amministrative mediamente nei comuni del Sud o più alti livelli della spesa per TPL in Lombardia e nel Lazio, dovuti sostanzialmente alle significative risorse che destinano a tale servizio i Comuni di Milano e di Roma.

La capacità fiscale di ciascun comune è una misura della capacità di prelievo che non risente dello sforzo fiscale. Le entrate comunali che confluiscono nel calcolo dei gettiti standard sono IMU, TASI, Addizionale IRPEF ed entrate comunali minori. La capacità fiscale include anche una componente relativa alle entrate per lo svolgimento del servizio di raccolta e smaltimento di rifiuti, che tuttavia viene posta pari al valore del rispettivo fabbisogno ai fini di rendere il riparto perequativo neutrale rispetto a questo servizio.

Le figure 5 e 6 mettono a confronto i livelli delle entrate comunali concernenti le diverse tipologie dei gettiti considerati e delle capacità fiscali per l’anno 2016, rispettivamente per fasce demografiche e Regioni. Poiché l’obiettivo della standardizzazione è quello di individuare una misura dei gettiti che non risente dello sforzo fiscale, i valori della capacità fiscale (25.526 mln per i Comuni RSO) sono strutturalmente inferiori a quelli delle entrate comunali effettive per i gettiti considerati (44.899 mln per i Comuni RSO).

L’andamento sia delle entrate comunali sia della capacità fiscale è molto simile a quello della spesa corrente e dei fabbisogni standard, anche se sul versante della spesa si considera soltanto la parte concernente le funzioni fondamentali e sul fronte delle entrate non si considerano i trasferimenti erariali e quelli degli altri enti territoriali per le funzioni delegate ed alcune tipologie minori di entrate (sia tributarie sia extratributarie).

Le figure 7 e 8 mettono a confronto, rispettivamente per fasce demografiche e Regioni, la composizione delle entrate comunali e della capacità fiscale sulla base dell’incidenza dei singoli gettiti considerati.

Diversamente da ciò che si osserva nel confronto tra la composizione della spesa e quella dei fabbisogni standard, la neutralizzazione dello sforzo fiscale (Figura 7) mostra una forte differenziazione dell’incidenza dei gettiti standard in funzione della dimensione comunale nella capacità fiscale rispetto alle rispettive entrate comunali.

La legge delega 42/2009, dedicata al federalismo fiscale, ha definito un primo quadro di riferimento, dando avvio ad un nutrito complesso di decreti applicativi. Sono però le successive leggi di stabilità per il 2013 e per il 2015 che di fatto delineano l’assetto attuale del FSC, la legge di bilancio 2017 ha definito la tempistica attuativa da completarsi nel 2021.

Nel 2019, a fronte di tante incertezze di carattere tecnico e politico legate all'attuazione della legge delega 42/2009 nell’ambito della perequazione e dei livelli essenziali di prestazioni, il percorso viene fermato attraverso le previsioni della rispettiva legge di bilancio per un anno. La legge di bilancio 2020 segna la ripresa del percorso di perequazione che riguarda sia la percentuale del fondo sia il target perequativo da completarsi nel 2031.

La legge di stabilità 2013 istituisce, infatti, il Fondo di solidarietà comunale (FSC) in sostituzione del Fondo sperimentale di riequilibrio, stabilendo che il suo riparto debba

• assicurare sulla base di criteri compensativi l’invarianza delle risorse a fronte delle variazioni di gettito dovute al passaggio dall’ICI all’IMU (2012) e delle diverse attribuzioni del gettito IMU tra Comuni e Stato (2013);

• ottenere una progressiva redistribuzione delle risorse disponibili per ciascun Comune sulla base di criteri perequativi ancorati ai costi e fabbisogni standard.

Nel 2015 la perequazione muove il primo passo nell’ambito della ripartizione del FSC, che viene alimentato dai Comuni con la trattenuta di una parte del gettito standard derivante dall’IMU (38,23% nel 2015, 22,43% dal 2016). La dimensione complessiva delle risorse è determinata dall’ammontare delle risorse comunali storiche di riferimento, al netto delle decurtazioni imposte con i tagli alle risorse nel frattempo intervenuti.

A tal proposito è utile ricordare che la legge n. 42 del 2009 individua due tipi di trasferimenti perequativi:

• una prima tipologia, basata sulle differenze tra fabbisogni e capacità fiscali standard, assume come finalità la perequazione integrale delle spese correnti riconducibili all’espletamento delle funzioni fondamentali. A tal fine la legge prevede l’istituzione di un “fondo perequativo”, di ammontare pari alla differenza tra i fabbisogni e le entrate standardizzate (perequazione integrale e verticale), indicando con chiarezza il ruolo dello Stato nell’assicurare il gap complessivo tra fabbisogni e capacità fiscali nel perimetro dei servizi fondamentali;

• una seconda tipologia si rivolge al finanziamento delle funzioni non fondamentali, con lo scopo di ridurre parzialmente le differenze esistenti tra i comuni in termini di capacità fiscale standard per abitante (perequazione parziale e orizzontale).

Il sistema perequativo avviato nel 2015, pur basandosi formalmente sui criteri previsti dalla legge delega (fabbisogni e capacità fiscale standard), è tuttavia concettualmente molto diverso dal disegno originale:

• non si prevedono due sistemi di trasferimenti distinti, indirizzati alla perequazione integrale delle funzioni fondamentali da un lato e alla perequazione parziale delle restanti funzioni dall’altro, ma un unico fondo distribuito secondo un solo schema di riparto;

• in contrasto con la legge delega, il Fondo è integralmente finanziato con le risorse proprie dei comuni (d.lgs. 23 del 2011)), senza alcun contributo dello Stato. Che si tratti delle spese correnti per le funzioni fondamentali o di quelle per le funzioni non fondamentali, la perequazione assume sempre natura orizzontale;

• poiché i due riparti sono inglobati in un unico fondo, la doppia finalità è perseguita con l’utilizzo di pesi di ponderazione: le assegnazioni perequative sono calcolate per l’80% in base alle differenze tra fabbisogni e capacità fiscali, per il restante 20% in base agli scostamenti delle capacità fiscali dal relativo valore medio;

• l’ammontare delle risorse su cui agisce il riparto del Fondo è pari al totale delle capacità fiscali standard (circa 25,5 miliardi di euro nel 2020), significativamente inferiore al totale dei fabbisogni standard (circa 35,5 miliardi di euro nel 2020).

Il sistema perequativo attuale, dunque, non permette la perequazione integrale delle spese correnti riconducibili all’espletamento delle funzioni fondamentali.

• il primo parametro (quota da distribuire con il metodo storico e con il metodo perequativo) è lo strumento che garantisce gradualità alla transizione verso il metodo basato su fabbisogni e capacità fiscali;

• il secondo parametro consente al legislatore di ridefinire nel tempo il peso delle due parti nella componente perequativa (o meglio della quota delle funzioni fondamentali);

• il terzo parametro consente di scegliere in quale misura colmare i divari tra i criteri perequativi e in quale mantenere nel trasferimento la parte dovuta al riequilibrio delle risorse comunali in seguito al passaggio dall’ICI all’IMU e alla TASI.

Infine, sempre sotto il profilo della gradualità nell’applicazione del nuovo sistema, fin dall’avvio nel 2015 sono stati adottati criteri correttivi, in parte esterni al sistema (finanziati con ulteriori risorse integrative), in parte interni (modificativi della redistribuzione). Si tratta di criteri che puntano a mitigare l’impatto della transizione, limitando l’effetto della perequazione per i comuni che risultano più fortemente penalizzati dal nuovo sistema.