Dialogo con Roberto Moriondo, Direttore Generale del Comune di Novara e Michele Bertola, Direttore Generale del Comune di Bergamo e Presidente di ANDIGEL

Gli investimenti locali negli ultimi anni sono stati i grandi assenti sui nostri territori, oggi i Comuni hanno a disposizione molte risorse, tecnicamente aggiuntive e straordinarie e orientate a realizzare cambiamenti importanti. I Comuni sono chiamati, sempre di più, a giocare un nuovo ruolo di regia che favorisca la creazione di nuove occasioni, nuove risposte ai bisogni, nuove ricombinazioni degli interessi, con un orientamento generativo e sostenibile per tutto il sistema territoriale. Per farlo, occorre che le opportunità d’investimento siano inserite in una visione di futuro del territorio ed essere integrate in programmi e progetti di medio-lungo periodo. Una prospettiva che guardi soprattutto agli effetti e agli impatti che il complesso di investimenti programmati può generare, affrontando così le sfide dell’innovazione tecnologica e sociale e della transizione verde. Se i Comuni riusciranno a conquistare una loro autonomia di visione strategica, gli investimenti avranno un impatto significativo sui loro territori; diversamente saranno comunque utili ma certo non decisivi per il futuro. 

Se tutto questo è vero, la pubblica amministrazione locale italiana risulta tuttavia ancora condizionata da una stagione recentissima in cui gli amministratori hanno reperito le risorse finanziarie per investimenti rincorrendo bandi e avvisi, spesso non coerenti con gli obiettivi dell’amministrazione comunale e con i bisogni del territorio e della comunità; inoltre, il personale comunale è progressivamente invecchiato e si è depauperato in termini di competenza e know-how, oltre ad essere diminuito di numero.

E se alcuni interventi normativi, come lo sblocco del turn-over nei Comuni e la possibilità di assumere per l’attuazione degli interventi finanziati dal PNRR, hanno dato una boccata d’ossigeno e avviato la spinta al rinnovamento ed all’arricchimento degli organici comunali, la pioggia di bandi del PNRR ha invece accentuato, in alcuni casi, la criticità legata alla partecipazione a bandi non coerenti ai bisogni del territorio e alla strategia di sviluppo del Comune, che si candida ad accedere a risorse finanziarie che rischiano, per questo, di non essere in grado di generare impatti significativi, né interventi sostenibili nel tempo.

Di più: il PNRR è un programma sviluppato “verticalmente” per missioni settoriali (Digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo; Rivoluzione verde e transizione ecologica; Infrastrutture per una mobilità sostenibile; Istruzione e ricerca; Inclusione e coesione; Salute) e ha rischiato di produrre un effetto di “spiazzamento” su programmi e/o strategie territoriali integrate, la cui realizzazione richiede investimenti e interventi intersettoriali e che, invece, per intercettare le risorse PNRR, è stato necessario “spacchettare”.

D’altra parte, la fissazione nel Piano di target e milestones contribuisce a introdurre la cultura della valutazione ex ante degli impatti e dei risultati attesi degli interventi in contesti amministrativi dove non erano praticati. Ma soprattutto, PNRR e le altre risorse per investimenti che arriveranno, ad es., dai fondi strutturali europei 2021-2027, consentono al Comune di dare gambe a strategie integrate di sviluppo e ad interventi complessi, come quelli di riqualificazione urbana ad es., che in precedenza erano inattuabili proprio per mancanza di risorse, con il limite di investire nella realizzazione di singole opere e servizi.

Alla luce dell’esigenza di mobilitare risorse straordinarie (tali non solo per quantità, ma soprattutto per gli obiettivi e i risultati attesi), una delle principali condizioni che potrà rendere possibile il cambiamento radicale e significativo nella programmazione e nell’attuazione che ci si attende da parte dei Comuni italiani, è proprio questo cambio di paradigma che vede le amministrazioni comunali logicamente impegnate prima nel disegno di una strategia integrata di sviluppo basata su obiettivi dell’amministrazione e bisogni del territorio e, successivamente, nella partecipazione a bandi o nella ricerca di altre fonti di finanziamento coerenti.

Lo scouting delle risorse finanziarie è servente e successivo alla programmazione strategica e alla progettazione degli interventi che, se rispondenti all’interesse collettivo, sono indipendenti dalla preesistenza di risorse pubbliche per finanziarle; anzi, se prevedono l’attivazione di partenariati pubblico-privati, possono garantire la realizzazione di obiettivi e risultati anche in mancanza o con risorse pubbliche scarse. La scelta di candidarsi all’accesso di risorse pubbliche messe a disposizione da un bando dovrebbe dipendere dalla coerenza e dalla strategicità delle stesse rispetto al piano strategico del Comune e dalla tipologia di investimenti programmati per la sua realizzazione.

Il tema dei finanziamenti di politiche, servizi e progetti è questione complessa che molti Comuni stanno affrontando anche attraverso soluzioni ibride come succede a Novara dove il Comune ha creato un fondo di investimento (che durerà 17 anni), con una quota di capitale istituzionale e in partenariato con i privati, per la riqualificazione di un’opera importante per la città o come a Bergamo dove il Comune ha fatto una scelta organizzativa, istituendo un ufficio ad hoc che si dedica alla ricerca di finanziamenti (principalmente attraverso bandi) che consentano di realizzare molte delle idee già inserite nel programma elettorale e che, in genere, implicano anche il coinvolgimento di privati e di altre istituzioni.

Questa nuova stagione di investimenti pubblici, con disponibilità di risorse straordinarie, può dunque favorire il cambiamento e l’introduzione di elementi innovativi nella P.A. locale, con la possibilità di intervenire in nuovi settori (investimenti integrati in luogo di investimenti puntuali) e nuove progettualità (progetti complessi) ma occorre che i Comuni “investano” a loro volta su alcune pre-condizioni:

• dotarsi di un piano strategico integrato di investimenti e delle relative progettualità, con visione e obiettivi complessivi di sviluppo: la partecipazione ad un bando dovrebbe dipendere dalla coerenza e strategicità delle risorse messe a disposizione e non dall’esigenza di “non perdere un’occasione”;
• imparare a governare la città e non solo a far funzionare il Comune. Significa avere uno sguardo attento alla città e la capacità di governare, insieme ad altri attori-chiave come lo sono le altre istituzioni e anche i privati. Il coinvolgimento è prezioso già nella fase di definizione di una strategia complessiva per la città. Imparare, quindi, a tradurre operativamente (e amministrativamente) il paradigma dell’amministrazione condivisa;
• occorre che si diffonda la cultura della valutazione ex ante: valutazione dei bisogni e degli obiettivi, ma anche degli impatti degli interventi sulla struttura sociale ed economica del Comune, ricercandone la sostenibilità nel tempo e la coerenza con il contesto nel quale si calano. Progettualità di qualità, coerente con obiettivi e bisogni che deve venire prima della ricerca delle risorse finanziarie.
• centrale è l’investimento (formazione e premialità) sul capitale umano interno recuperando non solo know how ma anche il senso del lavoro pubblico per poter essere attrattivi anche nei confronti delle giovani generazioni che rifuggono l’idea di investire le loro capacità in questi contesti. Il PNRR è un’occasione sia per motivare le risorse interne più preparate al governo della complessità, sia per acquisire nuove conoscenze attraverso persone giovani con skills preziose per i Comuni;
• inserire figure manageriali, necessarie per guidare la complessità in corso e per governare i tanti e diversi interessi (a volte confliggenti) interni ed esterni all’amministrazione comunale. Questo può consentire ai Comuni di diventare attori credibili e di riferimento anche per le altre istituzioni e per i privati;
• valorizzare le reti di scambio fra pubbliche amministrazioni: un’occasione di intelligenza collettiva (già sperimentata sia informalmente sia attraverso progetti di supporto ad alcune comunità di pratica) che, mettendo a fattor comune soluzioni ed errori, rende più rapida l’execution perché aiuta a non ripercorrere strade non efficaci. Queste reti, inoltre, consentono ai Comuni di poter immaginare e sperimentare nuove soluzioni tecniche ed amministrative;
• attivare forme di collaborazione pubblico-privato per dare gambe a strategie territoriali che producano degli impatti, anche, favorendo la contaminazione fra l’attore pubblico e l’attore privato, sia nell’approccio alla progettazione che in quello all’attuazione, consentendo all’uno e all’altro di apprendere e di riconoscere la centralità dei reciproci ruoli per tradurre investimenti e risorse in risultati e impatti.